sexta-feira, 7 de agosto de 2009

ATOS ADMINISTRATIVOS

CONCEITO

A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza, conteúdo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judiciário (decisões judiciais), quando desempenham suas atribuições específicas de legislação e de jurisdição.

Logo, temos na atividade pública geral, três categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos. Normalmente a prática de atos administrativos é conferida aos órgãos executivos.

Além das autoridades públicas propriamente ditas, podem os dirigentes de autarquias e das fundações, os administradores de empresas estatais e os executores de serviços delegados, praticar atos que, por sua afetação pública, se equiparam aos atos administrativos típicos, tornando-se passível de controle judicial por mandado de segurança e ação popular, tais sejam as lesões que venham a produzir.

Mas, no que diz respeito ao conceito propriamente dito de atos administrativos é, nas palavras de Hely Lopes Meireles, “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.”

Vê-se, então, que o ato administrativo típico é sempre manifestação da vontade (volitivo) da Administração, no desempenho de suas funções de Poder Público, visando a produzir algum efeito jurídico, o que o distingue do fato administrativo, que, em si, é atividade pública material, desprovida de conteúdo de direito.

REQUISITOS

O exame do ato administrativo revela nitidamente a existência de cinco requisitos necessários à sua formação – competência, finalidade, forma, motivo e objeto -, seja ele vinculado ou discricionário, simples ou complexo, de império ou de gestão.

Competência: condição primeira de validade do ato administrativo. A autoridade administrativa da qual emane a manifestação de vontade deve ter sido regulamentada na função e possuir competência conferida por lei para fazê-lo. Pois se o agente público excede os limites de sua competência está praticando abuso de poder.

Finalidade: compreende a exigência de que todo ato administrativo deve voltar-se à realização de uma finalidade pública. A finalidade é, assim, elemento vinculado de todo ato administrativo, porque o Direito Positivo não admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviada de sua finalidade específica.

Não cabe ao administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que ambas tenham fins públicos. A alteração da finalidade caracteriza-se como desvio de poder, que rende ensejo à invalidação do ato, por lhe faltar um elemento primacial em sua formação: o fim público desejado pelo legislador.

Forma: a exteriorização da vontade do agente administrativo deve ocorrer na forma prevista em lei. O elemento formal predomina na conceituação do ato administrativo; normalmente a forma é a escrita, embora atos existam consubstanciados em ordens verbais e até mesmo em sinais convencionais, como ocorre com as instruções momentâneas de superior a inferior hierarquia, com as determinações de polícia em casos de urgência e com a sinalização do trânsito.

Motivo: constitui as razões de fato e de direito que determinam a realização de um ato. A administração pública não pode realizar atos de forma imotivada. O motivo, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do administrador. Denomina-se motivação a exposição ou a indicação por escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato (cf. art. 50, caput, da Lei 9.784/99). Assim, motivo e motivação expressam conteúdos jurídicos diferentes.

Objeto: corresponde à alteração no mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a processar; é o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado ato. No ato de demissão do servidor, por exemplo, o objeto é a quebra da relação funcional do servidor com a administração.

Além destes componentes necessários à formação dos atos administrativos, merecem apreciação, pelas implicações com a eficácia de certos atos, o mérito administrativo e o procedimento administrativo, elementos que, embora não integrem sua contextura, concorrem para sua formação e validade.

CARACTERÍSTICAS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos administrativos, como emanação do Poder Público, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurídicos privados e lhes emprestam características próprias e condições peculiares de atuação. Seriam: a presunção de legitimidade; a imperatividade e a auto-executoriedade.

Presunção de legitimidade: significa que os atos praticados pela Administração presumem-se em conformidade com a lei. Maria Sylvia Zanella di Pietro considera que esse atributo pode ser desdobrado em dois, pois enquanto a legitimidade propriamente dita diz respeito à conformidade do ato administrativo com o direito, há igualmente uma presunção de veracidade dos atos administrativos, que se relaciona ao plano dos fatos, pois “presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração”.

Imperatividade: é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução. Esse atributo não está presente em todos os atos, visto que alguns deles o dispensam por desnecessário à sua operatividade, como por exemplo, os atos enunciativos, os atos negociais, uma vez que os efeitos jurídicos desses atos dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilização.

Os atos, porém, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinários, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a força impositiva própria do Poder Público, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execução forçada pela Administração (atos auto-executórios) ou pelo Judiciário (atos não-executórios).

Auto–executoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial, um exemplo típico seria a demolição de um prédio que ameace ruir.

Firma-se cada vez mais a jurisprudência na boa doutrina, reconhecendo à Administração o poder de executar direta e imediatamente seus atos imperativos, independentemente de pedido cominatório ou mandado judicial – especialmente quanto aos atos de polícia-.

Realmente, não poderia a Administração bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo o momento, encontrando natural resistência do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para remover a oposição individual à atuação pública. O perigo está em haver abuso de poder por parte da Administração.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A classificação dos atos administrativos não é uniforme entre os autores, dada a diversidade de critérios que podem ser adotados para seu enquadramento em categorias diversas. Os atos administrativos podem ser analisados de diferentes ângulos recebendo assim várias classificações.

Esses agrupamentos são úteis para metodizar o estudo e facilitar a compreensão. Diante dos vários critérios, o autor Hely Lopes Meireles classifica inicialmente os atos administrativos:

I - QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS

a) ATOS GERAIS (com finalidade normativa ou ordinária)

Os que não têm destinatários certos, abrangendo a todos os sujeitos que se encontrarem na mesma situação fática prevista pelos seus preceitos. São semelhantes aos preceitos da lei, abstratos e impessoais.

Exemplos: regulamentos, instruções, circulares.

b) ATOS INDIVIDUAIS OU ESPECIAIS

Dirigem-se a destinatários certos, criando-lhes uma situação jurídica particular.

Exemplos: decretos de nomeação, de exoneração, outorgas, licenças, autorização ou permissão.

II - QUANTO AO SEU ALCANCE

a) ATOS INTERNOS

Produzem efeitos no interior das repartições administrativas; são atos que incidem sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram.

Exemplos: Portarias, instruções ministeriais.

b) ATOS DE EFEITOS EXTERNOS

São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante Administração.

Só entram em vigor a partir de sua publicação no órgão oficial.

III - QUANTO AO SEU OBJETO

a) ATOS DE IMPÉRIO

Praticados pela Administração no uso de sua supremacia sobre o particular; são manifestações unilaterais da Administração, no uso de seu poder soberano.

Exemplo: Declaração expropriatória.

b) ATOS DE GESTÃO

A Administração pratica sem o uso de seu poder de coerção sobre os destinatários.

Exemplo: As alienações, oneração ou aquisição de bens antecedidos por autorizações legislativas, licitações.

c) ATOS DE EXPEDIENTE

Destinam-se a dar andamento aos papéis, no recesso das repartições públicas, preparando-os para a decisão do mérito, que será proferida pela autoridade competente.

IV - QUANTO AO SEU REGRAMENTO

a) ATOS VINCULADOS

São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, limitando a liberdade do administrador que fica dependente dos pressupostos do ato legal para a validade administrativa.

Exemplos: Concessão de aposentadoria, licenças para construção, cobrança de impostos.

b) ATOS DISCRICIONÁRIOS

São aqueles que a Administração pode praticar escolhendo o seu conteúdo, o seu destinatário, a sua conveniência, a sua oportunidade e o modo de sua realização. Manifesta-se no poder que a Administração tem de praticar o ato, dentro dos limites legais.

Exemplo: Abrir um concurso público escolhendo o número de vagas, pavimentar uma estrada.

ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

  • Atos normativos: São aqueles que contêm um comando geral do Poder Executivo visando à correta aplicação da lei. São atos infralegais que encontram fundamento no poder normativo (art. 84, IV da CF). Ex: Decretos; Regulamentos; Portarias e etc.

  • Atos ordinatórios: São aqueles que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta de seus agentes no desempenho de suas atribuições. Encontra fundamento no Poder Hierárquico. Ex: Ordens, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de serviço e Ofícios.

  • Atos negociais: São aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração visando concretizar negócios jurídicos, conferindo certa faculdade ao particular nas condições impostas por ela. É diferente dos negócios jurídicos, pois é ato unilateral.

  • Atos enunciativos: São aqueles que contêm a certificação de um fato ou emissão de opinião da Administração sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado. Ex: Certidões, Atestados, Pareceres e o apostilamento de direitos (atos declaratórios de uma situação anterior criada por lei).

  • Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringirem disposições legais. Encontra fundamento no Poder Disciplinar. Ex: Interdição de estabelecimento comercial em vista de irregularidade; Aplicação de multas e etc.

FORMAS DE ATOS ADMINISTRATIVOS

  • Decreto: É a forma pela qual são expedidos os atos de competência privativa ou exclusiva do Chefe do executivo. Tem a função de promover a fiel execução da lei. Ex: decreto regulamentar.

  • Portaria: É a forma pela qual a autoridade de nível inferior ao Chefe do Executivo fixa normas gerais para disciplinar conduta de seus subordinados. (atos normativos e ordinatórios).

  • Alvará: É a forma pela qual são expedidas as licenças e autorizações. Estas são conteúdo e alvará é forma.

  • Ofício: É a forma pela qual são expedidas comunicações administrativas entre autoridades ou entre autoridades e particulares (atos ordinatórios).

  • Parecer: É a forma pela qual os órgãos consultivos firmam manifestações opinativas a cerca de questões que lhes são postas a exame. Não vincula a autoridade (atos enunciativos).

  • Ordem de serviço: É a forma pela qual as autoridades firmam determinações para que as pessoas realizem atividades a que estão obrigadas (atos ordinatórios).

  • Despacho: É a forma pela qual são firmadas decisões por autoridades em requerimentos, papéis, expedientes, processo e outros. Despacho normativo é aquele firmado em caso concreto com uma extensão do decidido para todos os casos análogos.

FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

  • Cumprimento dos seus efeitos. Ex: Despacho concedendo férias. No fim das férias, o despacho se extingue

  • Desaparecimento do sujeito ou do objeto do ato. Ex: O perecimento do bem leva à extinção do tombamento que sobre ele existia.

  • Retirada: A extinção do ato administrativo decorre da edição de outro ato jurídico.

Caducidade:

Caducidade é a retirada do ato administrativo por ter sobrevindo norma superior que torna incompatível a manutenção do ato. O ato estava de acordo com a lei, mas sobreveio uma nova e ele ficou incompatível.

Não se pode confundir esta caducidade com a caducidade da concessão do serviço público, que nada mais é do que a extinção da concessão por inadimplência do concessionário.

Contraposição ou derrubada:

Derrubada é a retirada do ato administrativo pela edição de um outro ato jurídico, expedido com base em competência diferente e com efeitos incompatíveis, inibindo assim a continuidade da sua eficácia. Os efeitos do primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: Efeitos de demissão impede os efeitos da nomeação.

Cassação:

Cassação é a retirada do ato administrativo por ter o seu beneficiário descumprido condição indispensável para a manutenção do ato. Ex: Cassação do alvará de funcionamento do pasteleiro por não atingir condições de higiene.

Para Hely Lopes Meirelles, a cassação seria espécie de anulação. Não concordamos com essa posição, pois só existe espécie de um gênero, se tem as mesmas características do gênero e cassação não tem as características da anulação (os efeitos da cassação não são ex tunc, como os da anulação).

Renúncia:

Renúncia é a retirada do ato administrativo eficaz por seu beneficiário não mais desejar a continuidade dos seus efeitos. A renúncia só se destina aos atos ampliativos (atos que trazem privilégios). Ex: Alguém que tem uma permissão de uso de bem público não a quer mais.

Recusa:

Recusa é a retirada do ato administrativo ineficaz em decorrência do seu futuro beneficiário não desejar a produção de seus efeitos. O ato ainda não está gerando efeitos, pois depende da concordância do seu beneficiário, mas este o recusa antes que possa gerar efeitos.

Anulação:

Anulação é a retirada do ato administrativo em decorrência da invalidade (ilegalidade) e poderá ser feita pela Administração Pública (princípio da autotutela) ou pelo Poder Judiciário. Os efeitos da anulação são “ex tunc” (retroagem à origem do ato).

“A Administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos” (sumula 346 do STF). “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los por motivos e conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciação judicial” (súmula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudência têm entendido que a anulação não pode atingir terceiro de boa-fé.

Para Hely Lopes Meirelles, só há atos nulos no direito administrativo. Entretanto, para a maioria da doutrina há atos nulos e anuláveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo não pode ser convalidado, mas o anulável em tese pode ser convalidado. – Há ainda autores que trazem o ato inexistente, aquele que tem aparência de ato administrativo, mas não é. Ex: Demissão de funcionário morto. O inexistente é diferente do nulo, pois não gera qualquer conseqüência, enquanto o nulo gera, isto é tem que respeitar o terceiro de boa-fé.

Revogação:

Revogação é a retirada do ato administrativo em decorrência da sua inconveniência ou inoportunidade em face dos interesses públicos. Os efeitos da revogação são “ex nunc” (não retroagem), pois até o momento da revogação os atos eram válidos (legais).

A revogação só pode ser realizada pela Administração Pública, pois envolve juízo de valores (princípio da autotutela). É uma forma discricionária de retirada do ato administrativo.

Atos administrativos irrevogáveis:

-Atos administrativos declarados como irrevogáveis pela lei;

-Atos administrativos já extintos;

-Atos administrativos que geraram direitos adquiridos (direito que foi definitivamente incorporado no patrimônio de alguém);

-Atos administrativos vinculados.

Para Hely Lopes Meirelles, a invalidação é gênero do qual a anulação e revogação são espécies.

Izabella Lima, Laíz Sant'ana, Marcelo, Mahatma Lenny, Marcos Antônio, Marcos Aurélio.

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